抗震救灾专报


（2008年第20期）


汶川地震应对政策专家行动组

W enchuan Earthquake Taskforce (WET)



小区组织重建，中央统筹协调

鼓励互相扶持，维持透明开放

——关于灾后恢复重建工作的六条建议



背景：汶川大地震发生后，香港大学社会科学学院社会工作及社会行政学系翻查大量与灾后重建和社会发展相关的文献，参考美国9·11事件、日本阪神大地震、秘鲁地震等不同地方的经验，以具实证根据为原则，提出以下六条建议：

一、实施鼓励以小区为本的重建政策

中央和地方政府应该鼓励以小区为本的重建政策。由于小区安置和重建需要时间，经济、工作岗位和小区设施都未能一时间完全到位，若能有效动员和组织等候安置的受灾群众，可为小区发挥更大作用，一是可协助建设小区，二是可减缓社会的不安情绪。政府可考虑聘请当地民众负责组织和重建工作，例如招募青少年人照顾和教小孩读书，招募老年人安慰小孩或妇女。根据9·11经验, 健康的老年人因为人生经历多, 对天灾人祸的承受力比其它年龄的人员要高, 而且健康老年人也可以帮助体弱老年人或残障人士, 或组织妇女提供膳食服务等。土耳其地震经验指出，由灾后幸存者变成救灾重建者，参与更为积极，与救灾人员冲突也较少。

二、让志愿者服务和专业治疗同时进行

根据日本神户及秘鲁地震的灾后经验，部分受灾群众会抗拒专业的心理治疗和辅导，不愿被别人视为“病态”，他们更愿意向志愿者倾诉或互助。政府应组织志愿者及鼓励互助网络，专业的治疗和辅导则集中向少数高危受创者提供服务。秘鲁地震的经验显示，小区组织能迅速协助分发物资及安顿人心。让受灾群众参与重建小区有助于帮助他们进行心灵重建。专业的治疗和辅导可以在灵活多样地进行。例如，9·11恐怖袭击发生后, 纽约中国城的华人向灾区群众、志愿者和救援人员免费提供了按摩服务, 让他们松弛疲劳, 而专业的辅导则同时进行。因此，政府应有系统地向志愿者及救援人员提供培训和支持, 因为他们也会因参加救援而直接和间接地受到创伤。9·11恐怖袭击后, 政府各部门（公安、消防等）及各志愿帮助救灾的机构（红十字会及纽约各大学的社会工作系的老师），都在小区和他们的办公室帮助提供专业的辅导。

三、建立中央统筹协调、社会广泛参与的重建工作机制

若政府能妥善地统筹和组织志愿者，能为救灾发挥最大的作用。日本阪神大地震的经验指出，因为由四方涌入灾区的志愿者缺乏统筹安排，结果部分遍远地区或是“被媒体遗漏”的地区得不到援助。此次汶川大地震，未来灾区的小区安置及重建，涉及大量工作，如安顿有家人遇难的家庭、分配资源、填写政府表格、提取救援物资和情绪支持等，政府需要一个有执行权力、具有公信和灵活调动资源的中央统筹组织，调动各方的人力资源（四川居民、地方官员、志愿者、国际志愿组织等），制定工作范围和准则，有系统并且持续地安置有需要的人员，做好灾区重建工作。该统筹组织有权化解不同的意见和冲突，并接受居民的协商及监察。同时, 应组织不同的专家小组, 为不同类型的灾民（孤儿、老人、家庭等）和重建小区不同的方向（住房、医疗、就业、教育、地区经济、卫生、社会服务等），分别制定短期、中期、长期支持重建家园和小区的计划和建议书, 供政府及小区参考。

四、继续让境内外媒体自由采访灾后重建工作

在此次四川地震抗震救灾过程中，政府的信息透明度比过往大大提高，广受社会肯定，此举有助于安定民心以及让政府更好地了解民情民意。在灾后安置及重建过程中，政府有必要继续公开信息，保证信息的公开透明，并且将之落实为整体政策，确保政策能够落实到市、县、乡，甚至小区的层面。

政府应继续让内地、港澳台及国际媒体自由采访灾后重建工作，反映灾区在恢复重建阶段的实际状况。负面的消息也不应隐瞒，让民众了解实际情况有助于安定人心，让群众对未来充满希望。同时，要让国际社会了解灾后重建的实际情况，减少误解，并在国际间树立政府灾后重建的模范。

五、开办乡村银行以无抵押或担保方式贷款给灾区群众

政府获得各方的捐款和物资，需要科学、合理、高效地运用。其中一种值得考虑的做法是仿效诺贝尔和平奖得奖人──孟加拉国经济学家尤纳斯所倡议的乡村银行，以无抵押或担保方式贷款给灾区群众，既可让受灾民众尽快自力更生，重建家园，又可以大大加速灾后重建进程，重振当地经济。

六、准确把握新闻媒体的报道尺度

好的灾难信息工作可以让群众掌握最准确信息，减少谣言造成的不安。在灾后重建过程中，媒体可以扮演发布信息和平息疑虑的重要角色。媒体报导准确消息，可安稳人心及提供情绪支持，也有助于灾区群众尽快投入社会及建立相互联系。

不过，媒体报导灾难消息亦有可能做成观众/读者的精神困扰。例如，9·11袭击及俄克拉荷马州爆炸之后，长时间观看/阅读灾情的媒体报导，更大机会出现创伤后压力后遗症的征兆。另外，研究也指出：如果儿童重复观看媒体上的灾难片段，有机会出现较多情绪困扰。媒体在处理敏感和不熟悉的课题时，宜多采纳专家意见，煽情报导或会令部份人士更受伤害。


执笔：香港大学社会科学学院社会工作及社会行政学系。